Responsabilita’ solidale nell’appalto privato ed art. 29 d.lgs. 276/2003
L’art. 29, comma 2, del d.lgs. 276/2003 - norma che è stata molte volte modificata nel corso del tempo, ma senza intaccare il principio di base - ha introdotto nel nostro ordinamento il principio della responsabilità solidale fra committente e appaltatore in ordine alla corresponsione ai lavoratori dei trattamenti retributivi e dei contributi previdenziali dovuti, solidarietà che la c.d. Legge Finanziaria 2007 - art. 1, comma 911, della l. 296/2006 - ha esteso, ai trattamenti retributivi e previdenziali dovuti ai dipendenti anche di ciascuno degli eventuali ulteriori subappaltatori, così ulteriormente rafforzando la tutela dei lavoratori. La logica della solidarietà tra l'appaltatore ed il committente sancita dall’art. 29 del d.lgs. 276/2003, che garantisce il lavoratore circa il pagamento dei trattamenti retributivi dovuti in relazione all'appalto cui ha personalmente dedicato le proprie energie lavorative, nonchè il dato testuale della norma, che fa riferimento al periodo di esecuzione del relativo contratto, impongono di ritenere che la solidarietà sussiste solo per i crediti maturati con riguardo al periodo del rapporto lavorativo coinvolto dall' appalto stesso, con esclusione di quelli sorti in altri periodi, ed il termine biennale dalla cessazione dell' appalto previsto dalla suddetta disposizione ha natura di termine di decadenza per la proposizione dell'azione giudiziale per i crediti per i quali vi sia tale possibilità (Cass. civ., n. 17725 del 2017; già indicato in Cass. civ., n. 19740 del 2015). La giurisprudenza di legittimità ha avuto molte occasione di chiarire che in tema di responsabilità solidale del committente con l'appaltatore di servizi, la locuzione “trattamenti retributivi” di cui all’art. 29, comma 2, del d.lgs. 276/2003, deve essere interpretata in maniera rigorosa, nel senso della natura strettamente retributiva degli emolumenti che il datore di lavoro risulti tenuto a corrispondere ai propri dipendenti" (Cass. civ., n. 10354 del 2016; Cass. civ., n. 27678 del 2018).
Responsabilita’ solidale e pubblica amministrazione
L’Ispettorato territoriale del Lavoro di Torino ha posto un quesito all’Ispettorato Nazionale del Lavoro (INL), in riferimento alla possibile estensione alla Pubblica Amministrazione della disciplina della responsabilità solidale tra committente e appaltatore, qualora il committente sia una pubblica amministrazione.
Si tratta di una questione complessa che ha dato luogo ad ampi dibattiti dottrina ed è stata più volte esaminata nella giurisprudenza di legittimità, nonchè in quella dei TAR. In tutti gli indicati ambiti è emerso un primo orientamento, il quale ritiene l'applicabilità dell’art. 29 del d.lgs. 276/2003 agli appalti pubblici, cui si perviene attraverso strade non sempre coincidenti, basata sul presupposto secondo cui, l’art. 1, comma 2, del d.lgs. 276/2003, che stabilisce testualmente: "Il presente decreto non trova applicazione per le pubbliche amministrazioni e per il loro personale", deve essere interpretato alla luce della legge delega, ossia l. 30/2003 per salvaguardarne la conformità con l’art. 76 Cost., che imporrebbe di ritenere che non sia configurabile una totale esclusione delle pubbliche amministrazioni dall'applicazione delle norme del d.lgs. 276/2003, visto che esse sono esplicitamente contemplate come soggetti attivi di importanti discipline, quali quelle dettate dall'art. 6 (che prevede regimi particolari di autorizzazione allo svolgimento di attività di intermediazione), art. 76 (che indica gli organi di certificazione abilitati alla certificazione dei contratti di lavoro) ed ecc…. In base alle suindicata esegesi, il riferimento contenuto in tale ultima disposizione alle pubbliche amministrazioni dovrebbe intendersi come limitato alle sole ipotesi in cui esse operino come datori di lavoro, mentre non riguarderebbe le pubbliche amministrazioni nel loro ruolo istituzionale. Per rafforzare tale tesi, è possibile utilizzare le seguente considerazioni:
a) l’art. 29, comma 2, del d.lgs. 276/2003, che fa riferimento al "committente imprenditore o datore di lavoro", porterebbe a considerare ricomprese nel proprio ambito di applicabilità le pubbliche amministrazioni, in quanto esse, nel rapporto di lavoro pubblico, assumono la veste di datrici di lavoro del personale dipendente;
b) la suindicata interpretazione della normativa in oggetto è da preferire in quanto diversamente vi sarebbe una violazione dell’art. 3 Cost., derivante sia dalla posizione di ingiustificato privilegio che verrebbe riservata alle pubbliche amministrazioni committenti rispetto ai committenti privati sia dalla situazione di obiettivo svantaggio in cui verrebbe a trovarsi il lavoratore occupato nell'ambito di un appalto intercorso con un committente pubblico.
La suddetta opzione interpretativa - benchè molto argomentata - non è da accogliere in quanto risulta basata su una serie di presupposti non condivisibili ed attualmente risulta smentita dall’art. 9, comma 1, del d.l. 28 giugno 2013, n. 76, convertito, con modificazioni dalla l. 9 agosto 2013, n. 99, stabilisce che le disposizioni contenute nel comma 2, dell’art. 29 del d.lgs. 276/2003 non trovano applicazione in relazione ai contratti di appalto stipulati dalle pubbliche amministrazioni, di cui all’art. 1, comma 2, del d.lgs. 165/2001.
Sul punto è intervenuto anche l’Ispettorato Nazionale del Lavoro (INL), che ha emanato la Nota 17 gennaio 2020, n. 422, con la quale, in risposta ad un quesito succitato dell’Ispettorato territoriale del Lavoro di Torino, fornisce l’esatta portata applicativa della questione, affermando che negli appalti pubblici, stipulati dalla P.A., la responsabilità solidale del committente non può essere affermata facendo leva sulla necessità di assicurare al lavoratore impegnato nella esecuzione di un appalto pubblico la medesima tutela riconosciuta per gli appalti privati, essendo per gli appalti pubblici previsto un complesso articolato di tutele volte tutte ad assicurare il rispetto dei diritti dei lavoratori, tutele che difettano nell'appalto privato, e che compensano la mancata previsione per gli appalti pubblici della responsabilità solidale prevista dall'art. 29 del d.lgs. 276/2003, non applicabile alla P.A., trovando giustificazione la diversa disciplina nella diversità delle situazioni a confronto e degli interessi che in ciascuna vengono in rilievo.