La Fondazione Nazionale di Ricerca dei Commercialisti ha pubblicato un Documento contenente le Linee guida mediante le quali si forniscono indicazioni ad enti locali e imprese che utilizzano o intendono utilizzare le procedure di partenariato pubblico-privato e hanno necessità di gestirle e monitorarle al meglio.
Il Documento approfondisce la tematica dell’elaborazione del piano economico-finanziario nell’ambito delle procedure di partenariato pubblico-privato (PPP) e rappresenta un aggiornamento delle Linee guida pubblicate nel 2019 dal Consiglio Nazionale dei Dottori Commercialisti e degli Esperti Contabili e dalla Fondazione Nazionale Commercialisti. Tale aggiornamento si è reso necessario soprattutto in seguito all’entrata in vigore del nuovo Codice dei contratti pubblici.
Le nuove Linee guida scaturiscono dai recenti provvedimenti emanati dagli “standard setter” di riferimento, in particolare da ANAC, MEF e Ragioneria Generale dello Stato, oltre che da alcune significative pronunce giurisprudenziali “che hanno affrontato gli argomenti in oggetto, valutando anche argomenti molto specifici che necessitano di spiccate competenze tecniche”. Tali competenze riguardano, essenzialmente, la gestione dei rischi, il costo del capitale, la redditività e la sostenibilità finanziaria.
Il PPP rappresenta una peculiare forma di realizzazione e gestione di opere e servizi pubblici che sta vivendo una fase di grande sviluppo. Nel corso degli anni ha registrato in Italia una forte diffusione, anche alla luce dei vincoli di finanza pubblica sempre più stringenti e della delicata situazione economico-finanziaria di molti enti. La pandemia, le crisi internazionali e il rialzo dei costi energetici, tanto per citare alcuni fattori di criticità, hanno imposto un ripensamento degli investimenti pubblici e delle loro modalità di realizzazione e gestione nonché un differente e più incisivo intervento degli operatori privati per la realizzazione di opere pubbliche e infrastrutture.
La crescente importanza del PPP è desumibile dai numerosi interventi del legislatore e da quanto prevede il nuovo Codice dei contratti pubblici, il quale dedica un’intera sezione al partenariato, con l’intento di favorirne la diffusione. Tali azioni normative hanno favorito una significativa espansione del PPP, la cui incidenza sul totale delle opere pubbliche in Italia è cresciuta costantemente negli anni, anche grazie alla possibilità del suo utilizzo in diversi settori.
Nell’ambito della finanza pubblica, è opportuno sottolineare che le operazioni di partenariato, se correttamente strutturate, consentono di mantenere i relativi investimenti al di fuori del bilancio della Pubblica Amministrazione, non gravando in tal modo su deficit e debito pubblico.
Le Linee guida mirano a far luce sugli ultimi orientamenti normativi e regolamentari evidenziandone al contempo alcune criticità, al fine di rendere più agevole il ricorso al PPP. Come indicato nella premessa del Documento, sfruttando al meglio tutto il potenziale del PPP, “sarà possibile creare nuove opportunità di investimento per le imprese e le Pubbliche Amministrazioni, che potranno essere agevolate anche nell’attuazione degli interventi previsti dal Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza”.
Il PPP rappresenta, in buona sostanza, una modalità di realizzazione e gestione di infrastrutture, e/o di erogazione di servizi, nel cui ambito si verifica una forma di collaborazione tra un operatore economico e una Pubblica Amministrazione.
Ai sensi del 1° comma, dell’art.174, del D. Lgs. n.36/2023 (Codice dei contratti pubblici), il PPP è un’operazione economica in cui ricorrono congiuntamente le seguenti caratteristiche:
- tra un ente concedente e uno o più operatori economici privati è instaurato un rapporto contrattuale di lungo periodo per raggiungere un risultato di interesse pubblico;
- la copertura dei fabbisogni finanziari connessi alla realizzazione del progetto proviene in misura significativa da risorse reperite dalla parte privata, anche in ragione del rischio operativo assunto dalla medesima;
- alla parte privata spetta il compito di realizzare e gestire il progetto, mentre alla parte pubblica quello di definire gli obiettivi e di verificarne l’attuazione;
- i rischi operativi connessi alla realizzazione dei lavori o alla gestione dei servizi sono allocati in capo al soggetto privato.
Il successivo 3° comma del citato art.174 specifica che il PPP di tipo contrattuale comprende le figure della concessione, della locazione finanziaria e del contratto di disponibilità nonché gli altri contratti stipulati dalla Pubblica Amministrazione con operatori economici privati che abbiano i contenuti previsti dal 1° comma e siano diretti a realizzare interessi meritevoli di tutela.
La corretta allocazione dei rischi, ricadenti sul soggetto privato, deve trovare adeguata rappresentazione all’interno del piano economico-finanziario (PEF) che costituisce uno degli elementi posti a base della gara dall’ente concedente o dalla stazione appaltante. Al riguardo l’art.185, 5° comma, del Codice dei contratti pubblici prescrive che nell’ambito della gara, prima di assegnare il punteggio all’offerta economica, la commissione aggiudicatrice deve verificare “l’adeguatezza e la sostenibilità del piano economico-finanziario”. Il PEF, infatti, si rivela fondamentale per consentire all’ente concedente, di verificare, in via previsionale, diversi fattori fondamentali per il corretto utilizzo degli strumenti di PPP relativi ad un determinato progetto, tra cui:
- costo dell’intervento;
- durata complessiva dell’investimento;
- valore della concessione;
- risultati economici;
- previsioni patrimoniali;
- flussi di cassa;
- modalità di ammortamento delle opere realizzate ed eventuale valore residuo;
- struttura del capitale e fonti di finanziamento da utilizzare per la realizzazione del progetto;
- ripartizione dei rischi;
- redditività del progetto;
- redditività dei portatori di equity;
- sostenibilità del debito;
- necessità di un contributo pubblico.
La centralità del PEF nelle operazioni di PPP è stata ribadita anche dalla giurisprudenza che ha, recentemente, affermato come lo stesso rappresenti un documento essenziale ai fini dell’offerta che va redatto in maniera attendibile e specifica.